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Serie, Wissenswertes

Verfassungsvergleich Deutschland-Spanien (Teil 3)
Die Legislative

Von: Dr. Karl Kunze


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Dieser Deutsche Bundestag in Berlin ist das eigentliche Parlament in Deutschland. Foto: Wikipedia/Stefan_Kemmerling

"Cortes Generales", Spanien, Verfassungsvergleich, Deutscher Bundestag, Cortes, Lanzarote37°, 37 Grad, deutsche Inselzeitung, Inselmagazin
Die Vertretung des spanischen Volkes sind die Cortes Generales. Corte heißt soviel wie Hof, Gefolge und geht damit auf vordemokratische Regierungsformen zurück, als „der Hof“ nicht nur ein Gebäude meinte, sondern vor allem die darin versammelten Adligen und andere herausragende Gefolgsleute im Umkreis eines Herrschers. Foto: Wikimedia


Mit der Verfassungslegung vom 6. Dezember 1978 wandelte sich Spaniens Staatsform von einer Diktatur in eine parlamentarische Erbmonarchie, von einem Unrechtsregime, das noch nach 1939 über hunderttausend Menschen ermorden ließ, zu einem demokratischen Rechtsstaat. Diese Umwandlung vollzog sich unter teils lautem, teils stillem Protest des reaktionären Anteils der Bevölkerung. Die Zeit zwischen 1975 (Francos Tod) und 1978 nennt man in Spanien „Transición“, eine Zeit, die von vielen als Grundlage der Versöhnung zwischen den verfeindeten Lagern angesehen wird, die aber von anderen als feige Augenwischerei betrachtet wird, die letztlich bis heute verhindert hat, dass sich das Land mit der eigenen Vergangenheit auseinandersetzen konnte.

Kurzer Rückblick:
Die Staatsoberhäupter, die Regierenden und der Krieg


In den beiden ersten Teilen unserer Serie habe ich dargestellt,, welche Rolle der König und der Ministerpräsident, verglichen jeweils mit ihrem deutschen Pendant, im spanischen Staatsgefüge einnehmen und welchen speziellen historisch bedingten Aufgaben sie sich stellen müssen. Da ist einmal auf der Repräsentationsebene die Erbmonarchie mit dem Rey de España gegenüber einem von der Bundesversammlung demokratisch gewählten  deutschen Staatsoberhaupt und auf der Exekutivebene ein starker präsidial regierender spanischer Ministerpräsident und ein deutscher Kanzler, dessen Position in der Regierungsmannschaft man eher mit Erster unter Gleichen umschreiben könnte. Bei den speziellen historischen Aufgaben wurde herausgestellt, dass neben den „normalen“ Problemen hier in Spanien der lange Schatten des unheilvollen Bürgerkrieges, der immer noch über dem Land liegt, ein Thema darstellt, das erst vor kurzer Zeit angegangen wurde. Die hieraus resultierende innere Spaltung der spanischen Nation ist in keiner Weise zu vergleichen mit der deutschen Spaltung in Ost und West, da u. a. die Verbrechen der Franco-Diktatur bisher nicht geahndet wurden und so der abgrundtiefe Zwiespalt in den Köpfen der Menschen weiter existiert. Dass hier, an einen der Grundpfeiler des Selbstverständnisses des modernen Spaniens, in aller Behutsamkeit neue Fundamente gelegt werden müssen, zeigen die in letzter Zeit zunehmenden Aushebungen der Massengräber der Opfer des Faschismus, aber auch die Tatsache, dass die Standbilder des Diktators noch immer in Nacht- und Nebel-Aktionen von der jetzigen Regierung entfernt werden müssen. Dass die offensive Auseinandersetzung mit der ultrarechten Position noch nicht geleistet werden konnte, liegt unter anderem daran, dass noch nicht einmal das notwendige juristische Handwerkszeug, sprich: die erforderlichen Gesetze, vorhanden sind.
Und Gesetze werden gemeinhin durch die Staatsorgane beschlossen, die man als so genannte Legislative bezeichnet. In Spanien sind es die Cortes und in Deutschland Bundestag und Bundesrat. Welche Gemeinsamkeiten gibt es, welche Unterschiede?

Einkammerdemokratie Deutschland

In vielen demokratischen Staaten besteht die Legislative (= gesetzgebende Gewalt, die durch ein Parlament ausgeübt wird)  historisch bedingt aus zwei Kammern. Am bekanntesten sind das englische Oberhaus (House of Lords) und das Unterhaus (House of Commons). Die erste Kammer musste im Verlauf der Geschichte immer mehr Rechte an die zweite Kammer abgeben, so dass heutzutage die tatsächliche Gewalt bei der Zweiten Kammer liegt.  
In Deutschland ist aber nur eine Kammer, nämlich der Bundestag, als Parlament zu bezeichnen. Genau genommen ist der Bundesrat nämlich keines, obwohl er Funktionen eines Parlamentes wahrnimmt. Der Bundesrat ist jenes Verfassungsorgan, das die Bundesländer an der Gesetzgebung des Bundes beteiligt. Das nämlich schreibt das Grundgesetz in Artikel 50 vor. Nur: seine Mitglieder sind eben nicht aus allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl hervorgegangen, wie dies bei den Mitgliedern des Bundestages geschieht. Denn die 69 Mitglieder des Bundesrates sind Mitglieder der 16 Landesregierungen oder deren Vertreter. Exekutivmitglieder können aber im strengen Sinne kein Parlament bilden. Und: Abgeordnete eines Parlamentes sind niemals weisungsgebunden, sondern entscheiden, zumindest theoretisch, nur nach ihrem Gewissen. Die Mitglieder des Bundesrates haben aber ein imperatives Mandat, will sagen: sie entscheiden genau so, wie man es ihnen vorher seitens ihrer Landesregierung gesagt hat.  Deshalb gibt es in Deutschland kein Zweikammersystem, sondern im Grunde genommen nur ein Einkammersystem.

Gewaltenverschränkung


Durch den Bundesrat wirken die Länder also an den Bundesgesetzen mit und wirken so in die Willensbildung des Bundes hinein. So fließt die Erfahrung der Länder dem Bund zu. Zumindest theoretisch ist das so. Praktisch wurde das Organ Bundesrat oft genug von den Landesregierungen zu wahltaktischen Zwecken missbraucht, um eine Bundesregierung nachhaltig in ihrer Arbeit zu stören. Durch diese Konstruktion, die den Bundesrat zur Bundeskammer der Länder und gleichzeitig zur Länderkammer des Bundes macht, wächst ihm ein Machtpotential zu, das schon so manches Gesetz verhindert hat und letztlich auch effektives Arbeiten verhindert. Andererseits gibt es sie nun mal in Deutschland: diese enge Verflechtung zwischen Bund und Ländern, die eine Frucht der Erfahrungen der Weimarer Zeit ist. Und Deutschland ist auch bekannter weise nun mal kein Musterländle der Gewaltenteilung, das im Unterricht bei Monsieur Montesquieu sonderlich genau aufgepasst hätte: die Gewaltenteilung ist bei uns durch eine Gewaltenverschränkung ersetzt worden. So nimmt es also nicht wunder, dass Regierungen eine Kammer der Legislative bilden können und Bundesregierungsmitglieder auch Abgeordnete im Bundestag  sein können.

Unsere einzige Kammer im Haus und das Problem mit der Zweitstimme


Dieser Bundestag mit seinen 598 Sitzen (plus zurzeit 16 Überhangmandaten) ist also das eigentliche Parlament in Deutschland. Nur seine Abgeordneten gehen aus allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl hervor und erfüllen damit die Ansprüche, die man an eine allgemeine Interessenvertretung des Volkes stellt. In den meisten Fällen werden die Abgeordneten durch eine Partei aufgestellt und werden dann von uns gewählt oder auch nicht.
Und dafür gibt es bei uns zwei Stimmen. Mit der Erststimme wird der Direktkandidat eines Wahlkreises (davon gibt es 299) gewählt, mit der zweiten Stimme eine Partei. Auch hier, im Wahlrecht, gibt es sie wieder: diese Mischung verschiedener Systeme.
Da ist einmal das Verhältniswahlrecht, auf der anderen Seite das (relative) Mehrheitswahlrecht. Letzteres heißt ganz einfach: wer in einem Wahlkreis die einfache Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigt, ist gewählt. Das Verhältniswahlrecht teilt den einzelnen Parteien, je nach Stimmenerfolg, die Plätze im Abgeordnetenhaus zu, die ihnen verhältnismäßig zustehen (Rechenschema: Sitze im Parlament x Stimmen einer Partei / Gesamtanzahl aller Stimmen = Wert für eine Partei).
Das Mehrheitswahlrecht hat den Nachteil, dass ein großer Anteil von Wählerstimmen einfach unter den Tisch fällt: wenn man sich vorstellt, dass in einem Wahlkreis beispielsweise der eine Kandidat 30 000 Stimmen erhalten hat, der andere 30 002 Stimmen, dann siegt der zweite Kandidat und die 30 000 Stimmen des anderen Kandidaten gehen lautlos unter und werden nie mehr gehört. Die Nachteile des Verhältniswahlrechtes sind wiederum aus der Weimarer Geschichte hinlänglich bekannt: dort wurden nach dem Reichswahlgesetz von 1920  für je 60 000 Stimmen in einem Wahlkreis ein Abgeordnetenmandat vergeben. Das führte nicht nur zu erheblich schwankenden Abgeordnetenzahlen (zwischen 400 und 600), sondern auch zu jeder Menge Kleinstfraktionen, die ein effektives Regierungshandeln unmöglich machten, dafür aber den Siegeszug Hitlers ermöglichten.
 Dementsprechend bastelten unsere Verfassungsväter aus beiden Verfahren ein Wahlsystem, das mit der Erststimme das relative Mehrheitswahlrecht widerspiegelt und mit der Zweitstimme das Verhältniswahlrecht mit der Besonderheit der 5%-Klausel. 299 Sitze werden an Wahlkreisgewinner vergeben und weitere 299 an Listenplätze der Parteien. Direktkandidaten, die nicht gewählt wurden, aber für die Parteien wichtig sind, können so über die Listen abgesichert werden. Wie viele Sitze einer Partei aber insgesamt zustehen, wird von den Zweitstimmen bestimmt. Stehen einer Partei aber nach Wahlkreisen mehr Sitze zu als nach Zweitstimmen errechnet wurden, gibt es die so genannten Überhangmandate.  

Hausaufgaben mit freiem Gewissen


Die zentrale Aufgabe des Bundestages ist natürlich die Gesetzgebung. Auf diesem Gebiet hat er, wie der Bundesrat, auch ein Initiativrecht. Die Abgeordneten können –theoretisch gesehen -  frei, nur ihrem Gewissen unterworfen, entscheiden. Es gibt kein imperatives Mandat (heißt: die Parteien können – eigentlich- ihren Abgeordneten nicht ihr Abstimmungsverhalten vorschreiben). Weiterhin wählt der Bundestag den Bundeskanzler, kontrolliert aber auch die Regierung als Ganzes. Er kann mittels konstruktivem Misstrauensvotum die Regierung in die Wüste schicken, muss aber – da „konstruktiv -  einen geeigneten Gegenkandidaten präsentieren. Er wirkt mit bei der Bestellung anderer Bundesorgane, kontrolliert über das Haushaltsgesetz in hohem Maße die Finanzen des Bundes und hat in den Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 GG ein Mitwirkungsrecht.
Ist damit die deutsche Legislative in ihren Grundzügen umrissen, bleibt nun zu klären, was in unserem Gastland anders gemacht wird.

Die Cortes – Ein Zweikammerparlament


Die Vertretung des spanischen Volkes sind die Cortes Generales. Corte heißt soviel wie Hof, Gefolge und geht damit auf vordemokratische Regierungsformen zurück, als „der Hof“ nicht nur ein Gebäude meinte, sondern vor allem die darin versammelten Adligen und andere herausragende Gefolgsleute im Umkreis eines Herrschers. Diese „Ständeversammlung“ stellte dann auch häufig eine Art Ratsversammlung dar.
Wie aus dem Plural -  „Cortes“ -  hervorgeht, handelt es sich hier also um zwei Kammern. Diese beiden Kammern sind der Senat (Senado) und der Kongress der Abgeordneten (Congreso de los diputados).
 Beide Kammern üben die gesetzgebende Gewalt aus, bewilligen den Staatshaushalt, kontrollieren die Regierung und üben noch andere Kompetenzen aus, die ihnen die Verfassung zuweist. Ein imperatives Mandat ist in Art. 67,2 für beide Kammern ausdrücklich untersagt.
Hier klingt schon einmal der erste wesentliche Unterschied zum deutschen System an: es handelt sich hier in Spanien offensichtlich um ein echtes Zweikammersystem.

Der spanische Senat wird von allen Bürgern gewählt


Das entsprechende Organ zum Bundesrat ist in Spanien der Senat. Er stellt die territoriale Repräsentation des Staates dar. Und dessen Mitglieder werden von allen Spaniern gewählt. Die territoriale Basis für seine Wahl sind die 52 Provinzen (dazu in einem späteren Artikel mehr. Bitte nicht verwechseln mit den 17 Autonomen Gemeinschaften). In der Verfassung gibt es einen für uns hier auf Lanzarote bedeutsamen Unterschied zwischen den Begriffen „Provinz“ und „Inselprovinz“. Eine Provinz wählt in allgemeiner, freier, gleicher, unmittelbarer und geheimer Wahl je vier Senatoren.  In den Inselprovinzen bildet jede Insel oder Inselgruppe einen Wahlkreis. So stehen Lanzarote beispielsweise ein Senator, Gran Canaria aber schon drei Senatoren zu. Das Verständnis etwas erschwerend kommen nun noch zu diesen direkt gewählten Senatoren andere hinzu, die von den Autonomen Gemeinschaften (!) ernannt (!) werden. Deren Zahl ist wiederum abhängig von der Einwohnerzahl der jeweiligen Gemeinschaft. Auf diese Weise kommen zurzeit 259 Mitglieder des Senats zusammen. Die Ernennung dieser Senatoren erfolgt aber durch die jeweilige Legislative einer Gemeinschaft, nicht durch eine Regierung. Deshalb ist der Senat im Gegensatz zum Bundesrat eine echte Kammer innerhalb eines zweikammrigen Parlamentssytems.
Außerdem wird er als diskontinuierliches Organ nach vier Jahren aufgelöst, ist also kein „ständiges Organ“ wie der Bundesrat, der immer wieder anlässlich einer Landtagswahl ein etwas anderes Gesicht erhalten kann, nie aber im Ganzen aufgelöst werden kann. Und, wie schon erwähnt, die Senatoren haben kein imperatives Mandat.

Das Wahlverfahren zum Senat ist recht außergewöhnlich.


Jeder Wähler in den Wahlkreisen mit vier Sitzen kann bis zu drei der vier möglichen Kandidaten wählen, in denen mit drei  Sitzen bis zu zwei, in den Wahlkreisen mit zwei Senatoren ebenfalls bis zwei und in denen –wie Lanzarote - mit einem zu wählenden Senator auch nur einen. Die Kandidaten werden von einer Partei aufgestellt oder auch durch eine genügend große Gruppe von Bürgern. Gewählt wird durch Kennzeichnung der gewünschten Kandidaten in einer Einheitsliste, in der die Kandidaten alphabetisch gelistet sind. Nach diesem Verfahren werden 208 Senatoren gewählt, der Rest wird von den Legislativorganen der Autonomen Gemeinschaften ernannt (ein Senator pro Autonomer Region und ein weiterer pro eine Million Einwohner).
Vom Wahlverfahren her betrachtet handelt es sich also bei den Wahlen zum Senat, zumindest was die erwähnten 208 Senatoren betrifft, um ein relatives Mehrheitswahlrecht.


Der Kongress der Abgeordneten


Das entsprechend vergleichbare Organ zum Bundestag ist der Abgeordnetenkongress. Die Zahl der Abgeordneten ist auf mindestens 300 und höchstens 400 Abgeordnete festgelegt. In der Praxis sind es meist circa 350. Es wird in 52 Wahlkreisen gewählt. Jeder Wahlkreis erhält zwei Sitze (Ceuta und Melilla einen), die übrigen 248 Mandate werden proportional nach der Bevölkerungszahl verteilt.
Gewählt wird – im Gegensatz zum Senat – nach dem Verhältniswahlrecht. Als Hürde wurden hier aber drei Prozent eingebaut, eine Hürde, die damit deutlich niedriger liegt als in Deutschland.
Jeder Wähler hat eine Stimme. Die damit erzielten Plätze werden nach dem d´Hondtschen Verfahren errechnet: die Stimmen jeder Partei werden nacheinander durch 1,2,3, usw. geteilt, bis die Zahl der Sitze des Wahlkreises erreicht ist. Anschließend werden den höchsten Quotienten die Sitze zugeordnet.
Im Vergleich mit dem deutschen Parlament sind die übrigen Aufgaben: Gesetzgebung, Kontrolle der Regierung, Diskussion und Bewilligung des Staatshaushaltes usw. sehr ähnlich geregelt. Zusammenfassend lässt sich, verfassungsrechtlich betrachtet, feststellen, dass einerseits die Struktur des Parlamentes als echtes Zweikammersystem wie der Wahlmodus aber entscheidende Unterschiede darstellen. Dadurch, dass der Senat als diskontinuierliches, wählbares Organ alle vier Jahre ein neues Gesicht erhalten kann, ist auf der einen Seite effektiveres Arbeiten möglich, auf der anderen Seite ist bei einem plötzlichen Stimmungsumschwung der Bevölkerung kein mächtiges Staatsorgan vorhanden, dass einen möglichen Demagogen und seine Partei ausbremsen kann wie dies beim Bundesrat der Fall ist.

Noch ein paar Unterschiede:
Die Frauen und das Geld


Die weiteren Unterschiede zwischen dem deutschen Parlament und dem spanischen betreffen andere, außerhalb der Verfassung liegende Gesichtspunkte. Da ist einmal die Frauenquote. In Madrid ist der weibliche Anteil der Abgeordneten 36, in Deutschland 32 Prozent. Das ist nicht viel Unterschied, bekommt aber eine andere Bedeutung, wenn man betrachtet, dass die Regierung hierzulande zu 50 Prozent weiblich ist. Hier wird ein Trend sichtbar, auch wenn Spanien noch etwas von der Traumquote von 45 Prozent weiblicher Abgeordneter in Schweden entfernt ist. Die letzten europäischen Machobastionen stellen übrigens Frankreich und Slowenien mit 12 und Italien, Malta und Ungarn als Schlusslicht mit zehn bzw. neun  Prozent weiblicher Abgeordneter dar. Dagegen wirkt Spanien natürlich fast schon matriarchalisch.
Die Besoldung der spanischen Abgeordneten fällt allerdings im Vergleich zu ihren deutschen Kollegen etwas dürftiger aus. (Dieselben Zahlen gelten außerdem auch für die Europaabgeordneten der beiden Länder). Die Diputados erhalten 14 Monatsgehälter von 2749 Euro. Die Zulagen, bis zu 1600 Euro, müssen versteuert werden. Außerdem müssen sie eine genaue Aufstellung all ihrer übrigen Bezüge und Ämter, ihres persönlichen Vermögens einschließlich ihres Aktienbesitzes und damit ihres persönlichen Interesses an Firmen und all ihrer Nebentätigkeiten dem Parlament vorlegen. Diese Liste kann bei begründetem Verdacht von jedem Bürger angefordert werden.
Dagegen erhalten Mitglieder des Bundestages etwa 7000 Euro plus 250 Euro Krankenkassenbeitrag, dazu gibt es noch eine Funktionszulage (z.B. circa 1500 Euro für einen parlamentarischen Geschäftsführer) und noch einmal 3500 Euro steuerfrei für Aufwendungen, die ein Parlamentarier im Rahmen seiner Abgeordnetentätigkeit hat. Die bis zu 10660 Euro, die ein Abgeordneter an Gehältern für seine Angestellten auslegen darf, bezahlt die Bundestagsverwaltung direkt an die Mitarbeiter. Tröstlich geradezu und von rührender Fürsorge für den Bundeshaushalt gezeichnet ist die Tatsache, dass ein Abgeordneter diese Gehälter selbst zahlen muss, wenn es sich bei dem Angestellten um einen Verwandten von ihm handelt. Von der Offenlegungspflicht all ihrer Nebentätigkeiten, geschweige denn einer Offenlegung ihres Vermögens,  sind die deutschen Parlamentarier übrigens dank des beherzten Eingreifens von Herrn Lammert (Bundestagspräsident und damit Nr. 2 im Staatswesen) noch meilenweit entfernt. Und von einem Verbot von Nebentätigkeiten spricht bisher nur die Linkspartei, obwohl doch jedem klar sein müsste, dass bezahlte Nebentätigkeiten den Abgeordneten leicht zum Lobbyisten machen können und ihn damit von seiner eigentlichen Aufgabe der Vertretung von uns allen, vorsichtig ausgedrückt, entfremden können.
Wenn bei einem spanischen Abgeordneten Inkompatibilitäten zwischen Mandat und Nebenjob festgestellt werden, hat er acht Tage Zeit, sich zu entscheiden. Tut er dies nicht, verliert er sein Mandat. Als inkompatibel gelten allerdings nur ein Mandat im Kongress und gleichzeitig im Senat, sämtliche Nebentätigkeiten, die sich gegen den Staat richten, Aufsichtsratsposten in Staatsbetrieben oder Firmen mit Staatsbeteiligung. Für Aktivitäten in der Privatwirtschaft gibt es keinerlei Auflagen.


Ganz nebenbei: In den USA belaufen sich die Diäten auf etwa 131.750 Euro netto pro Jahr. Die Abgeordneten bekommen keinerlei Zulagen. Zwar dürfen sie bis zu 15 Prozent ihres Gehalts an Nebeneinkünften hinzuverdienen. Die Auflagen für Nebenjobs sind jedoch sehr streng. Seit 1989 gilt der Ethik-Code, der so gut wie keine Nebenjobs zulässt. Der gläserne Parlamentarier gehört in den USA zur Selbstverständlichkeit. Jedes Jahr müssen die Mitglieder von Kongress und Senat eine dezidierte Aufstellung ihrer Einkünfte und ihres Vermögens offen legen. Dazu gehören Aktien ebenso wie Einkünfte aus Mieten und Pacht.


Im alten Europa gibt es offensichtlich noch eine Menge Privilegien für die herrschende politische Klasse…. .



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