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Serie, Wissenswertes

Parteien auf den Kanaren
Autonome Regionen und Länder - Territoriale Gliederung Spaniens und Deutschlands

Von: Dr. med. Karl Kunze


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Die Präsidenten der autonomen Regionen

Lanzarote37°, 37 Grad, "Juan Jose Ibarretxe", deutsches inselmagazin, deutsche Inselzeitschrift, spanische Verfassung, Verfassungsvergleich Spanien Deutschland, Presidentes Autonomicos
Juan José Ibarretxe, Präsident des Baskenlandes, fordert von seinen Lehrern perfekte Baskischkenntnisse. Foto: Gobierno de España

"Adán Martín Menis", Lanzarote37°, 37 Grad, deutsches inselmagazin, deutsche Inselzeitschrift, spanische Verfassung, Verfassungsvergleich Spanien Deutschland, Presidentes Autonomicos
Adán Martín Menis, Präsident der Kanaren, hat gerade neue Statuten verabschieden lassen, über welche der spanische Kongress nun entscheiden muss. Foto: Gobierno de España


(11/06 N°4) Im vierten Teil unseres Verfassungsvergleichs beschäftigen wir uns mit der politisch-territorialen Gliederung Spaniens und Deutschlands. Am 1. September dieses Jahres wurde in Deutschland die Föderalismusreform mit der nötigen Zweidrittelmehrheit beschlossen.

Was in Deutschland ein unaufgeregtes Neben- und Miteinander darstellt, sorgt hier in Spanien für erhebliche Reibereien mit der Zentralregierung in Madrid und stellt ein nicht zu unterschätzendes Pulverfass im Staatsgefüge dar.

Teilsouveräne Staaten

Jedes Land innerhalb der BRD ist ein teilsouveräner Staat. Hiervon gibt es insgesamt 16, die im Sinne des Staatsrechts tatsächlich auch als Staaten bezeichnet werden könnten, aber im üblichen Sprachgebrauch hat sich die im Grundgesetz verwendete Bezeichnung Länder durchgesetzt. Drei dieser Länder bezeichnet man auch als Stadtstaaten: Berlin, Hamburg und Bremen. Berlin ist aufgeteilt in (12) Bezirke und die großen Länder (Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Sachsen) in diverse Regierungsbezirke mit einem Regierungspräsidenten an der Spitze.
Insgesamt gibt es eine historisch bedingte, sehr verschiedenartige Verwaltungshierarchie in den Bundesländern.

Bundesrecht bricht Landesrecht

Jedes Bundesland hat seine eigene Verfassung. Es gilt allerdings: Bundesrecht bricht Landesrecht. Die Verfassungslogik geht aber andersherum: Zunächst haben die Länder die Gesetzgebungskompetenz und der Bund nur dort, wo es ihm die Verfassung ausdrücklich zubilligt. In der hessischen Verfassung gibt es beispielsweise immer noch die Todesstrafe, die aber durch das höherrangige, weil Bundes - Grundgesetz nicht zur Ausführung gelangen kann.
Auch wenn die Bundesländer staatsrechtlich gesehen eigene Staaten darstellen, ist deren Gesetzgebungskompetenz dennoch eingeschränkt. Ihre Hoheit bezieht sich auf bestimmte Bereiche (siehe Kasten), die aber für alle Länder gleich und genau festgelegt sind (das klingt für uns eigentlich selbstverständlich, ist es aber nicht, wenn wir uns später Spanien ansehen). Zusätzlich bekommen die Länder im Bereich des Umwelt- und Bildungsrechts ein so genanntes „Abweichungsrecht“, durch das sie von Bundesregelungen abweichende, eigene Gesetze beschließen können. So bricht im Umweltrecht das Landes- das Bundesrecht! Dafür wurde der Prozentsatz von circa 60 Prozent zustimmungspflichtiger Gesetze im Bundesrat auf etwa 35 bis 40 Prozent herabgesetzt (nach dem Motto: Abgabe von Kompetenzen für Mitwirkungsrecht)

Die Länderchefs an den Schalthebeln

Der Regierungschef eines Bundeslandes heißt entweder Ministerpräsident, Regierender Bürgermeister (Berlin) oder Erster Bürgermeister (Hamburg). Er wird immer vom jeweiligen Landesparlament gewählt. Die Bestellung der Landesminister (Ernennung durch Ministerpräsident oder Wahl durch Parlament) ist aber je nach Bundesland verschieden.
Sind die Länder in ihren Kompetenzen zwar eingeschränkt, so haben die Ministerpräsidenten aber dennoch eine große Machtfülle. Wie wir im vorigen Teil unserer Serie (Die Legislative) gesehen haben, regieren sie via Bundesrat in den Bund hinein. Und da der Bundesrat keine echte Kammer im Sinne eines Parlaments darstellt, sondern im Gegensatz zu Spanien es hier ein imperatives Mandat gibt, haben die Exekutiven der Länder einen direkten Finger an den Schalthebeln der Macht in Berlin. Zur weiteren Machtfülle trägt auch der Umstand bei, dass der Alleinvertretungsanspruch der Bundesregierung in Europaangelegenheiten in Brüssel von den Ministerpräsidenten im Föderalismuskompromiss erfolgreich geschasst wurde.

Wohnsitz und Stimmgewicht

Bleibt noch anzumerken, dass die räumliche Verteilung der Bundesländer alles andere als ausgeglichen ist, mit Flächenländern wie Nordrhein-Westfalen mit mehr als 18 Millionen Einwohnern und Stadtstaaten wie Bremen mit kaum 700.000 Einwohnern. In einem absoluten Missverhältnis stehen zu diesen Zahlen die Anzahl der Stimmen im Bundesrat: braucht NRW, das über sechs Plätze verfügt, über drei Millionen Stimmen für einen Platz im Bundesrat, braucht Bremen nur 221.000 Stimmen für einen seiner drei Plätze. Nimmt man die „Stimmkraft“ eines Bewohners von NRW für die Besetzung eines Platzes im Bundesrat  als 1 an, so hat ein Berliner Bürger den Wert von 3,56, im Saarland von 8,5 und in unserem Beispiel Bremen von sage und schreibe 13,6!
Nochmals: die Stimme eines Bürgers von Bremen wiegt fast 14-mal so schwer wie die eines Bürgers von NRW. Historische Vergleiche hinken immer, aber man fühlt sich doch an diverse Klassenwahlrechte vergangener Zeiten erinnert, nur dass jetzt die Privilegien mehr zufällig nach jeweiligem Standort vergeben werden.

Neue föderale Ordnung

Es gibt eine Reihe weiterer Kritikpunkte der föderalen Ordnung, besonders nach den neuen Vorgaben von diesem Jahr. Es wurden Stimmen laut, die einen Rückfall in die Kleinstaaterei befürchten, besonders durch die jetzt größeren Kompetenzen der Länder in der Umweltgesetzgebung und der Bildungspolitik. Die Kommission, die das Modernisierungsprogramm ausgearbeitet hatte, besaß nur eine schwache parlamentarische Legitimation und deren Ergebnisse wurden, wenn überhaupt, nur sehr zaghaft diskutiert.
Die ohnehin schon kaum durchschaubaren Regelungen, welches Gesetz nun ein zustimmungspflichtiges ist oder nicht, wurden letztlich noch komplizierter. Ob der Bundesrat nun der Bundesregierung in Zukunft weniger Knüppel zwischen die Beine werfen kann, was eigentlich vorgesehen war, bleibt abzuwarten. Insgesamt gesehen hat sich auch nach der Reform 2006 substantiell wenig geändert: Bund und Länder können sich weiterhin gegenseitig nach Lust und Laune behindern und eine wirkliche Gestaltungsfreiheit in der Konkurrenz um die beste Lösung wurde einmal wieder erfolgreich (teil-)verhindert.

Föderalist und Nationalist

Was Föderalismus letztlich ist, hängt vom jeweiligen Land ab und selbstverständlich vom historischen Kontext. Ein „Föderalist“ kann einer sein, der einen starken Zentralstaat bevorzugt. So wurde in früheren Zeiten der Begriff zum Beispiel in den USA benützt. Auch die integrationswilligen Europäer der neueren Zeit haben sich in diesem Sinne als Föderalisten verstanden. Traditionell würde man in Deutschland sie eher als „Zentralisten“ bezeichnen. 
Auf der anderen Seite kann man als der Föderalist aber auch die Dezentralisierung fordern, die Übertragung der Kompetenzen von der Zentralregierung auf die mehr lokalen Ebenen. So wird der Begriff in Deutschland und Spanien verstanden. Hier beginnt eine Gemeinsamkeit, die aber schroff endet, wenn man bedenkt, dass der Begriff „Nationalist“ in Spanien nur für die einzelnen spanischen „Subnationen“ (Autonome Regionen) angewandt wird.
Verlässt man die politische Philosophie und schaut sich die Wirklichkeit an, ist der Unterschied beider Systeme noch schroffer. Aus Bayern möchte sicher gern so mancher fesche g´standne Landsmann einen eigenen Staat machen mit bayrisch als einziger Amtssprache und Gesetzen, die den Saupreiss´n endlich zeigen, wo´s langgeht, aber bei allen Unterstellungen, die man dieser Subpopulation Deutschlands so gerne macht – niemand käme im Entferntesten darauf, deshalb Bomben zu legen und unschuldige Menschen umzubringen. Und kein Bundeswehrgeneral käme auf die Idee, mit dem Eingreifen der Armee zu drohen, falls solche bajuwarischen Ambitionen sich zu materialisieren drohten.
Das aber passiert genau hier in Spanien. Die Terrororganisation ETA und die gemäßigten nationalistischen Strömungen in Katalonien einerseits wie andererseits die immerwährende Drohung des spanischen Militärs, regulierend im Sinne des Zusammenhalts des Staates einzugreifen, sind die sichtbaren Zeichen des so anders gearteten Föderalismus in Spanien. (Nebenbei: der Begriff Föderalismus taucht in der spanischen Verfassung nirgends auf.) Das Militär ist hier von der Verfassung her verpflichtet, die Einheit des Staates zu wahren. Diskutiert man in Deutschland den Einsatz der Armee im Inneren in marginalen Bereichen, so wurde hier das Militär im höchsten Gesetz des Staates in einem zentralen Bereich als Wahrer der inneren föderalistischen Ordnung zementiert. Dass man hiervon auch schon versuchsweise Gebrauch machte (Februar 1981 und Januar 2006), wurde in den vorigen Teilen dieser Artikelserie beschrieben.

Dynamischer Föderalismus

Ausgehend von den schon vorhandenen 52 Provinzen, stellte die Verfassung 1978 Regeln auf, wie sich die Provinzen zu den größeren áutonomen Regionen zusammenschließen können. Zwischen 1979 und 1982 wurden so die 17 Autonomen Regionen (Comunidades Autónomas) geschaffen. Diese damalige Konstruktion wird aber keineswegs als endgültig angesehen. Ein anderer Zusammenschluss mit anderen Grenzen ist durchaus denkbar. Verboten ist allerdings der Zusammenschluss von autonomen Regionen. Die Angst des Zentralstaats vor Kompetenzverlust wird immer wieder deutlich. Schon der Artikel 2 legt die „unauflösliche Einheit der spanischen Nation“ als Verfassungsgut fest, gewährleistet aber gleichzeitig „das Recht auf Autonomie der Nationalitäten und Regionen, aus denen sie sich zusammensetzt, und auf die Solidarität zwischen ihnen“. Kastilisch (Castillano) ist die offizielle Staatssprache und alle Spanier haben die Pflicht, sie zu kennen. Aber: „Die anderen Sprachen Spaniens sind in den autonomen Regionen und gemäß ihren jeweiligen Statuten ebenfalls Amtssprachen“ (Art. 3/2). Und: „Der Reichtum der unterschiedlichen sprachlichen Gegebenheiten Spaniens ist ein Kulturgut, das besonders zu achten und zu schützen ist“ (Art. 3/3). Hier wurde ein deutliches Zeichen gegen den gleichmachenden Zentralismus eines Franco gesetzt, der sich nicht scheute, tausende von Menschen (notfalls mit deutscher Hilfe) umbringen zu lassen, die ihr Recht auf Eigenständigkeit behaupten wollten.

Las Palmas und Teneriffa

Die Kanaren bildeten so seit dem 16. August 1982 eine dieser 17 autonomen Regionen mit der Hauptstadt Las Palmas de Gran Canaria. Erstmals in der Geschichte der Inseln konnten die Canarios am 30. Mai 1983 ihre Vertreter in eine eigene politische Institution frei wählen. Seitdem ist der 30. Mai hier ein gesetzlicher Feiertag.
„Unsere“ Gemeinschaft Canarias wurde aus zwei Provinzen zusammengesetzt: „Las Palmas“ mit den östlichen Inseln Gran Canaria, Fuerteventura und Lanzarote (Hauptstadt Las Palmas) und „Santa Cruz de Tenerife“ mit den westlichen Inseln Teneriffa, La Palma, La Gomera und El Hierro. Provinzhauptstadt ist Santa Cruz.
Das Gobierno Civil von Las Palmas ist die übergeordnete Instanz. Präsident der Kanarischen Inseln ist derzeit (seit 2003) Adán Martín Menis von der Regierungspartei Coalición Canaria. Das Parlament der Autonomen Gemeinschaft der Kanarischen Inseln zählt derzeit 60 Abgeordnete. Die sieben lokalen Verwaltungsbehörden auf den Inseln heißen Cabildos. Diese sind wiederum in Gemeinden (municipios) mit je einem Rathaus (ayuntamiento) unterteilt.

Kompetenzen der autonomen Regionen


Andere autonome Regionen auf dem Festland haben ihre eigene Zusammensetzung mit eigenen Institutionen. Es bräuchte allerdings mehrere dicke Bände, sie im Einzelnen darzustellen, so verschieden sind sie und ihre Kompetenzen.
In Bezug auf diese listet die Verfassung  nur Möglichkeiten auf wie in einem Katalog, in dem man sich Appetit holen kann, man allerdings kein Recht hat, die bestellte Ware auch zu erhalten, zum Beispiel die Finanzhoheit oder das öffentliche Gesundheitswesen. Das entscheidet letztlich Madrid.
Komplizierend tritt hinzu, dass es Unterschiede gibt zwischen Regionen und Nationalitäten, die aber in der Verfassung begrifflich nirgends definiert sind. Gibt es aber ein „Unterscheidungsmerkmal“ (zum Beispiel die Sprachen baskisch, galizisch und katalonisch), werden der jeweiligen autonomen Region entsprechende Rechte eingeräumt. Handelt es sich um das Unterscheidungsmerkmal „Insel“, wird ihr beispielsweise ein besonderer ökonomischer Status zuerkannt etc.

Gemeinsamkeiten und Unterschiede

In beiden Ländern wird die Zentralmacht durch die „vertikale Gewaltenteilung“, wie die Verteilung der Macht auf Regionen/Länder auch genannt wird, in ihrer Machtausübung ausgebremst, allerdings auf unterschiedliche Art und Weise.
Die mehr willkürliche Untergliederung Deutschlands durch die Siegermächte ohne große Rücksicht auf historische Grenzen hat „Freiheitswünsche“ einzelner Bundesländer erst gar nicht aufkommen lassen. Womit wollte man die auch begründen? Dagegen ist die Gliederung Spaniens selbst bestimmt und wenigstens teilweise ein Zugeständnis an historisch gewachsene Volksgruppen und deren Gebietsgrenzen. Es ist ein deutliches Wegdriften von der zentralen Macht zu spüren, was in der BRD nicht im Ansatz der Fall ist.
Die Aufteilung Deutschlands in Länder an sich darf niemals angetastet werden (Ewigkeitsgarantie des Art. 79). Allerdings können sich Anzahl und Grenzen der Länder durchaus ändern. Diese „Kann-Bestimmung“ stellt sich in der spanischen Verfassung  als ein gewolltes, prozesshaftes Element dar, welches als ganz normaler Vorgang betrachtet wird. Dazu kommt, dass das Verhältnis zur Zentralgewalt von autonomer Region zu autonomer Region immer wieder verschieden geregelt werden kann.
Die BRD ist ein aus einzelnen Staaten zusammengesetzter Staat, in der die einzelnen Länder eine eigene Verfassung haben, ein eigenes Parlament, eigene Verwaltungen und eine eigene Gerichtsbarkeit inklusive Landesverfassungsgericht und sogar völkerrechtliche Verträge schließen dürfen (freilich nur mit Zustimmung Berlins). Diese Rechte sind in der spanischen Verfassung nicht vorgesehen. Ob eine autonome Region zum Beispiel eine (partielle) Finanzhoheit erhält oder nicht, hängt vom Autonomiestatut ab, und das hat keinen Verfassungsrang, sondern ist nur ein besonderes Gesetz, ein so genanntes Organgesetz.


Die Comunidades Autónomas sind also keine eigenständigen Staaten wie ihre Schwestern in der BRD. Das Grundgesetz sagt eindeutig: der Bund hat nur dort Kompetenzen, wo sie ihm ausdrücklich zugewiesen werden, sonst liegt sie grundsätzlich bei den Ländern. Das ist in Spanien genau umgekehrt. Die Zentrale vergibt hier die Kompetenzen. Dementsprechend haben die verschiedenen autonomen Regionen verschiedene Kompetenzen.
Ein weiterer wesentlicher Unterschied: die Einheitlichkeit der Rechtsprechung gilt in Spanien als hohes Gut. Alle Gerichte sind Organe des Zentralstaates, die autonomen Regionen haben hier keinerlei Zuständigkeiten bis auf die Festlegung der Gerichtsbezirke. Auch in diesem Bereich haben die deutschen Länder also eine deutlich stärkere Stellung.
Der Senat als Kammer der territorialen Repräsentation ist, wie wir schon gesehen hatten, nicht mit dem Bundesrat zu vergleichen. Die autonomen Regionen haben über ihn keine großen Einflussmöglichkeiten auf die Politik der Zentralregierung, da sie nicht das Recht zur Gesetzesinitiative haben. Sie können allenfalls die Zentralregierung um die Annahme eines Gesetzentwurfes ersuchen oder über die von den autonomen Regionen ernannten Senatoren eine Initiative starten, die diese dann als eine eigene einbringen (vgl. Lanzarote37º, Oktober 2006). Auch hier haben die deutschen Länder eine größere Einflussmöglichkeit.


Weiterhin sind die autonomen Regionen im Gegensatz zu den Ländern finanziell deutlich schlechter ausgestattet, weil die Zugriffsmöglichkeiten auf Steuerquellen dem Zentralstaat vorbehalten bleiben.
Bleibt festzuhalten: Was sich uns im Donnergrollen baskischer und katalanischer Nationalismen als großes Kompetenztheater der autonomen Regionen darstellt, ist im Grunde genommen eher ein Aufbegehren nach Zuständigkeiten, die für ein deutsches Land schon lange selbstverständlich sind. Auf der anderen Seite stellen die Bevorzugung und der Gebrauch der regionalen Sprachen im Baskenland und in Katalonien eine im deutschen Bereich nicht vergleichbare Betonung der „Eigenstaatlichkeit“ bestimmter autonomer Regionen dar. Für die meisten Spanier sind dies jedoch alles „periphere Nationalismen“.

 

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Hessen und die Todesstrafe
Jeder deutsche Teilstaat hat seine eigene Verfassung. In der noch heute gültigen hessischen Verfassung liest der unvorbereitete Leser dann doch Erstaunliches:
Art. 21(1) Ist jemand einer strafbaren Handlung für schuldig befunden worden, so können ihm auf Grund der Strafgesetze durch richterliches Urteil die Freiheit und die bürgerlichen Ehrenrechte entzogen oder beschränkt werden. Bei besonders schweren Verbrechen kann er zum Tode verurteilt werden….
(3) Alle Gefangenen sind menschlich zu behandeln.
Na so was! Gültig war und ist diese Verfassung übrigens seit dem 1.12.46, also noch lange vor dem Grundgesetz – und in dem heißt es beruhigenderweise: Bundesrecht bricht Landesrecht. Aber vielleicht hält Roland Koch in irgendeinem Keller doch noch so ganz heimlich –top secret sozusagen- ein paar Guillotinen versteckt.

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Länderhoheiten in Deutschland
Kultur
Bildung
Polizeiwesen
Verwaltungsrecht
Dienst-, Besoldungs- und Versorgungsrecht der Landes- und Kommunalbeamten
Strafvollzug
Heimrecht
Ladenschluss
Gaststättenrecht
Versammlungsrecht
Presserecht
Abweichungsrecht (siehe Text)

 

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Autor: Dr. med. Karl Kunze studierte Medizin, Soziologie, Politik und Geschichte in Köln, Düsseldorf und Colombo (Sri Lanka) und arbeitet heute als Allgemeinmediziner in Arrieta, Lanzarote.

 

Foto ganz oben: v.l.n.r: Francisco Camps Ortiz (Valencia), Pedro Sanz Alonso (La Rioja), Juan Jesús Vivas (Ceuta), Vicente Alberto Álvarez (Asturias), Esperanza Aguirre (Madrid), Juan Carlos Rodríguez Ibarra (Extremadura), Emilio Pérez Touriño (Galicia), Adán Martín Menis (Canarias), Juan José Ibarretxe (País Vasco), José María Barreda (Castilla La Mancha), José Luís Zapatero (Presidente del Gobierno), Miguel Sanz Sesma (Navarra), Pascual Maragall (Cataluña), Jaume Matas (Baleares), Manuel Chaves (Andalucía), Juan Vicente Herrera (Castilla y León), Miguel Ángel Revilla (Cantabria), Juan José Imbroda (Melilla), Ramón Luís Valcarcel (Murcia), Marcelino Iglesias (Aragón). Foto: Spanischer Senat.Juan José Ibarretxe, Präsident des Baskenlandes, fordert von seinen Lehrern perfekte Baskischkenntnisse.Adán Martín Menis, Präsident der Kanaren, hat gerade neue Statuten verabschieden lassen, über welche der spanische Kongress nun entscheiden muss.



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